【文章精选】王永梅、杜鹏丨中国特色老龄社会治理：逻辑基础与重点任务丨2023年第1期

中国特色老龄社会治理：逻辑基础与重点任务

◉ 王永梅 杜鹏

【摘要】中国式现代化既是人口规模巨大的现代化，也是老年人口规模巨大的现代化，中国特色老龄社会治理是走出积极应对人口老龄化中国道路的重要保障。本文梳理了中国特色老龄社会治理的缘起、内涵与框架，围绕“从理念到行动全方位布局”和“‘一核多元’全主体参与”的治理逻辑进行了深入剖析。提出了新时代中国特色老龄社会治理的重点任务：（1）分“三圈层”开展“两结合”，推进老龄制度走向成熟定型；（2）推进政府自我革新，建设与老龄社会相适配的服务型政府；（3）压实各级党政负责人职责，全面赋能基层党政工作者；（4）以政治站位夯实老龄社会基层自治，推进各方共建共治共享；（5）构建老龄社会治理评估体系，以评促推治理现代化。

【关键词】中国特色；老龄社会治理；治理现代化；逻辑基础；重点任务

【作者介绍】王永梅：首都经济贸易大学劳动经济学院副教授、硕士生导师，[e-mail]；杜鹏：中国人民大学人口与发展研究中心、老年学研究所教授、博士生导师，[e-mail]。

【引用格式】王永梅,杜鹏.中国特色老龄社会治理:逻辑基础与重点任务[J].公共管理与政策评论,2023,12(1):129-139.

—文章结构—

一、中国特色老龄社会治理的缘起、内涵与框架

（一）中国特色老龄社会治理的缘起

（二）中国特色老龄社会治理的内涵

（三）中国特色老龄社会治理的框架

二、治理体系逻辑：从理念到行动的全方位布局

（一）打造价值引领与全民认知不断更新的老龄理念体系

（二）构筑旨在调整老龄社会各类关系的全域制度体系

（三）搭建促进经济发展与养老保障并重的政策规划体系

（四）锻造总揽全局又协同高效的多元联合行动体系

（五）建立面向全人群、全生命周期的可持续发展的老龄服务体系

三、治理能力逻辑：“一核多元”的全主体参与

（一）党的领导能力：从理念引领、制度创新到规划布局

（二）政府行政能力：从组织建设、功能完善到服务高效

（三）社会共治能力：从秩序重构、精神培育到共建共治共享

（四）老龄市场活力：从老龄产业、银发经济到释放新动能

（五）家庭应对能力：从自我负责、家庭助力到家国合力

四、新时期中国特色老龄社会治理现代化的重点任务

（一）分“三圈层”开展“两结合”，推进制度创新走向成熟定型

（二）推进政府自我革新，建设与老龄社会相适配的服务型政府

（三）压实各级党政负责人职责，全面赋能基层党政工作人员

（四）以政治站位夯实老龄社会基层自治，推进各方共建共治共享

（五）构建老龄社会治理评估体系，以评促建推进治理现代化

五、结语与展望

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，更是老年人口规模巨大的现代化。我国65岁及以上老年人口将由2022年的2.08亿增长至2035年的3.29亿、2050年的4.03亿，老年人口规模也将在2030年超越所有发达国家总和，人口老龄化及其应对已经成为中国式现代化的重要考量。中国人口老龄化所带来的挑战超出了人类现有的历史经验，从“社会条件”和“历史环境”来看，尚无成形的模式可资参考，“走出一条中国特色积极应对人口老龄化道路”就成了一种必然选择。尽管挑战巨大，但中国制度、中国道路和中国文化给我们拿出“中国方案”提供了底气，新时代开创了积极应对人口老龄化的中国道路，中国特色老龄社会治理正是走出积极应对人口老龄化中国道路的重要保障。一是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导的中国共产党领导的社会主义政治体制，为实施积极应对人口老龄化国家战略奠定了制度优势；二是中华文明历经五千多年绵延不绝，孝亲敬老、家国同构、睦邻友好等中华民族文化基因为应对人口老龄化提供了肥沃的文化土壤；三是中国式现代化提出了人的全面发展的新境域，强调共同富裕、物质文明与精神文明协调发展、人与自然和谐共生等，这种实现全面现代化又超越现代性的价值追求为构筑人类长寿新文明指明了方向。

如何将积极应对人口老龄化的中国道路落实到具体举措呢？在推进国家治理体系和治理能力现代化的治国理政新时期，将应对人口老龄化事务整体嵌入国家治理现代化是一种历史必然，也是中国特色老龄社会治理的核心要义。简言之，中国特色老龄社会治理就是国家系统综合应对人口老龄化的一套治理方案，是将积极应对人口老龄化大事难事“作于易，作于细”的关键之举。尽管学界围绕老龄社会治理的必要性和某些方面进行了初步探讨，但对其规律性的认识仍然缺乏完整性、系统性和深入性，在发挥其功能推进应对人口老龄化任务落实方面更显不足。本文将在明晰中国特色老龄社会治理规律性的基础上，结合实施积极应对人口老龄化国家战略的推进过程，提出新时代中国特色老龄社会治理的重点任务与目标，期望以中国的治理文明推进人类长寿新文明加速构建。

一、中国特色老龄社会治理的缘起、内涵与框架

（一）中国特色老龄社会治理的缘起

1.东西方治理思想的启迪

第二次世界大战之后，西方国家经历了新公共管理、新制度主义和新自由主义等思想流派的综合影响，随后强调共同性、目的性和多样性的新型治理理念开始兴起，整体性治理、新公共治理以及元治理等相继出现。中国秉承马克思主义国家观和民族国家特征，结合国内治理实践和西方现代性治理，创新地提出了“治理现代化”一词并在党的十九届四中全会加以定型。国家治理现代化是指中国共产党作为政治领导主体，基于马克思主义辩证的历史观，国家权力主体与政治权力主体在法治框架内，通过理性协商、良性互动、合作共治等方式，以筑牢党的执政根基为目的性价值、挺立人民主体性为根本性价值，以及全面建成社会主义现代化强国为时代性价值的共识共建共享过程。人口老龄化应对作为国家公共事务的一个重要方面，自然需要在国家治理现代化的框架下开展，这也是积极应对人口老龄化被纳入的一个重要“母体”。

2.中国人口老龄化应对的探索

近30年来我国应对人口老龄化经历了三个阶段。一是1994—2013年的萌芽期，学界和政府认识到应将人口老龄化相关事务提高到一个系统工程加以应对，着眼于整体的顶层设计为后续积极应对人口老龄化的研究与实践奠定了基础。二是2014—2019年的形成期，党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，学界开始站在治理视域下审视人口老龄化及其应对，并围绕“需站在国家治理高度审视应对举措、完善老龄社会治理路径”达成一致。三是2020年至今的发展期，党的十九届四中全会聚焦“推进国家治理体系和治理能力现代化”，随后国家社科基金资助了两项老龄化应对重大课题，学界也认为应站在国家治理现代化高度实施积极应对人口老龄化国家战略，并围绕治理建构、制度创新与规律特征等进行了探索，研究开始走向深入。

总之，东西方有关国家公共事务的思想演进为治国理政提供了理论基础，马克思主义国家观与民族国家特征又决定了中国特色的国家治理特征，人口老龄化对国家公共事务影响之深远，使之必须上升为国家战略加以应对，因此既体现我国治国理政特征又旨在应对老龄化公共事务的中国特色老龄社会治理呼之欲出。

（二）中国特色老龄社会治理的内涵

老龄社会治理并非是在原有的治理范畴上新增一种治理形式，而是针对人口年龄结构变迁给国家治理、政府治理和社会治理带来的共性影响而予以系统关照的一种综合性治理举措。根据国家治理的内涵将中国特色老龄社会治理界定为：以党的集中统一领导为核心，以完善治理体系、充分发挥各主体治理效能为抓手，对因人口年龄结构老龄化带来的一系列问题进行系统思考、系统施策的一种过程长期、形式常态和领域特殊的综合性治理，内嵌于国家治理、政府治理和社会治理。从学科属性来看，老龄社会治理属于老年学与政治学相交叉的范畴，既是老年学参与到老龄社会新形态下国家治理的一个重要途径，更为政治学指导人口老龄化应对搭建了一座直接的桥梁。在新的历史时期，老龄社会治理的提出将有助于通过完善治理体系、合理配置资源并有效运用国家力量确保积极应对人口老龄化国家战略的顺利实施，进而保障全面现代化国家目标的实现。

中国特色老龄社会治理现代化的目标兼具工具理性和价值理性。从工具理性来看，它可以为全面现代化建设提供治理红利。当前我国老龄事业与产业发展中不平衡、不充分、不可持续、不融合、不公平、不精准、不衔接与不清晰等问题比较突出，未来30年人口老龄化加速发展对于全面现代化的冲击将更具挑战性。中国特色老龄社会治理的提出一方面将有助于全社会形成科学、先进且高度统一的积极应对人口老龄化价值理念，使得治理更加顺畅、措施更加得当、所付成本更低；另一方面有助于将人口老龄化应对的相关事务全面而系统地纳入国家治理现代化进程，使得全面现代化进程更加稳妥、少走弯路。从价值理性来看，有助于实现包括老年群体在内的全体人民的自由全面发展，促进社会全面进步。中国共产党将马克思主义关于人的发展理念进行中国化，创造性地提出了“人民主体地位”的执政理念和“以人民为中心”的发展理念，扬弃并超越了西方的现代性，开启了人的全面发展的新境域。中国特色老龄社会治理的提出有助于将满足人民对美好生活向往的价值取向、党领导人民有效治理国家的宗旨、建立以人民为中心的社会主义现代化强国、发展全过程人民民主等理念有机地融入人口老龄化应对的各环节，为实现全民特别是老年人的自由全面发展、建成“不分年龄，人人共建共治共享”的老龄社会指明方向。

（三）中国特色老龄社会治理的框架

治理框架是指导治理实践的重要抓手，是将积极应对人口老龄化“作于易，作于细”的关键之举。国家治理通常分为治理体系和治理能力，治理体系明晰谁来治理、如何治理和为谁治理，治理能力大多围绕治理主体的履职能力来布局，目前学界关于两部分的要素尚未达成一致，这也为中国特色老龄社会治理提供了创新空间。在吸收国家治理现代化精髓并概览老龄社会发展特征的基础上，本文构建了中国特色老龄社会治理的框架（见图1）。上端是中国特色老龄社会治理的现实基础，下端是其根本追求（即治理现代化），中间是“一核多元”的政治体制，中国特色老龄社会治理的最大优势是中国特色社会主义政治体制，或者说老龄社会治理效能的发挥是由其政治体制决定的。人口老龄化是中国式现代化的重要考量，将始终伴随全面现代化的实现过程，因此中国特色老龄社会治理将一以贯之，治理框架及其指标体系需实现逻辑性与历史性的统一、政治性与社会性的统一、体系化与开放性的统一、理论性与实践性的统一、阶段性与长期性的统一。总之，中国特色老龄社会治理的框架为政治科学审视人口年龄结构老龄化及其应对提供了一条既仰望星空又脚踏实地的路径，也为人口学等社会科学在治理现代化框架下寻求积极应对人口老龄化的解决方案提供了思考方向。

二、治理体系逻辑：从理念到行动的全方位布局

中国特色老龄社会治理内嵌于国家治理体系，故围绕理念、制度、政策规划和行动加以布局，又因为它是针对人口老龄化的，区别于其他治理体系，现阶段将其凝练为老龄服务体系。五个子体系体现了人口老龄化应对的系统综合性。

（一）打造价值引领与全民认知不断更新的老龄理念体系

理念是行动的先导，以理念为基础形成的政治认知力反映了一国治理的价值取向并决定了治理过程所秉承的原则。老龄理念体系的首要任务是确保全社会对于人口老龄化、老年人和老龄社会的科学认知。得益于科学研究，我国对于人口老龄化相关问题的认知经历了由恐惧向理性、由单一向综合、由静态向动态、由经验到科学的转变，对于老年人的认知也从负担论转变为了资源论，至少学界和党政部门的认知保持着较高水平的科学性与先进性。但在很长时间内，民众的认知并未跟上学界和党政部门的步伐，“悲观论”和“无奈论”盛行。2018年全国老龄办、中组部、中宣部等14个部门决定在全社会开展人口老龄化国情教育，以党政干部、青少年和老年人为重点群体，着力重塑民众认知，但目前仍未形成全民老龄化认知不断更新的体制机制。另外，老龄理念体系还需明确为什么治理、治理什么以及为谁治理的问题（即治理价值），尽管党政部门基本明晰了中国特色老龄社会治理的目标和任务（如“两个事关”“三个结合”“四个转变”与“五个着力点”）并体现在五年规划、专项规划和中长期规划当中，但在国家意志层面的表述和社会大众的理解仍然是不清晰、不完整的，即“未立而老”。未来应以中国式现代化为指导，面向全面现代化建设的新征程，党政部门需站在打造政治认知力的高度构建老龄社会的理念体系，为中国特色老龄社会治理奠定认知基础。

（二）构筑旨在调整老龄社会各类关系的全域制度体系

制度产生于人类整合社会结构和维护社会秩序的客观需求，人类长寿新文明需通过一系列制度安排来实现，40多年来我国应对人口老龄化取得的成就无不得益于制度创新。例如，《宪法》规定“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”“成年子女有赡养扶助父母的义务”等；《老年人权益保障法》对老年人的保障、服务、优待、社会参与、宜居环境等进行了详细规定。党政还以固本或改良的方式将老龄事务嵌入其他法律制度，如《社会保险法》对基本养老保险制度进行了系统规定；《婚姻法》规定要保护老年人合法权益，子女对父母的赡养义务不因父母婚姻关系终止而终止，必要时孙辈也应承担祖父母赡养责任等；《乡村振兴促进法》对农村留守老人和农村养老事务进行了专门规定；《民法典》规定了老年人获得物质帮助和得到赡养的权利，并适时扩大了遗赠扶养人范围等。另外，居家养老服务条例、长期护理保险制度（试行）和基本养老服务清单制度等对应对人口老龄化的专项事务进行了制度安排。然而，人口老龄化的影响是全域且深远的，体现在不同的层面，比如人口老龄化本身（核心圈层）、人口发展过程（中间圈层）以及人口与其他要素之间关系（外围圈层），“三个圈层”中每个圈层的关系调整都需要制度予以保证，但目前我国还面临着“未全而老”的制度环境，现有制度多以“政策法”的形式存在，《老年人权益保障法》也未承担起积极应对人口老龄化“法治之母”的责任，制度优势、制度安排与制度执行等也存在诸多不足。面对未来的老龄社会和全面现代化建设新征程，构筑适应老龄社会的全域制度体系任务繁重且紧迫。

（三）搭建促进经济发展与养老保障并重的政策规划体系

政策规划是公共权力机关针对特定政策问题，依据一定的程序和原则确立政策目标、设计政策方案进行优选抉择的过程，是执政党掌握公共权力和引领社会发展的重要工具。人口老龄化及其深度发展给党政部门提出了诸多政策问题，于是党政部门围绕应对人口老龄化诸多事务形成相应的综合行动方案，用以实现制度目标，这即是老龄政策规划。从形式上来看，可以分为规划和政策。党政部门将人口老龄化应对相关事务纳入国家总体发展规划，或出台专项老龄规划，这是制度创新之外的又一环重要顶层设计；具体执行时，相关部门会出台更具体的规范性文件或政策，以便使规划中的事项落地，从而实现利益关系的调整。从内容上来看，“在发展中保障和改善民生”决定了老龄政策规划的价值取向。一方面，以人民为中心的执政理念使得政策规划必须为老年人谋福祉，保障全体老年人基本生存权和发展权；另一方面，着眼于人口老龄化背景下经济社会的可持续发展，目前兼顾保障与发展的复合型老龄政策占比不断扩大。从政策工具看，老龄政策分为行政工具、准行政工具、市场工具和社会工具四种，并且行政工具类的政策使用呈下降趋势，准行政工具、市场工具和社会工具的应用则不断增加。目前，我国老龄政策规划体系的全面性、系统性和及时性等还存在不少问题，特别是地方政府在制定老龄规划并执行方面参差不齐，可能与老龄工作组织架构不完善有关。进入实施国家战略新阶段，党政不仅要在秉持平衡多方利益和多重目标的原则下推进各级各类老龄政策规划创新，更需在落地实施上下大力气。

（四）锻造总揽全局又协同高效的多元联合行动体系

行动体系规定谁来治理和怎样治理，是制度和政策规划能否发挥效能的关键。进入治理新时代，东西方都强调人口老龄化应对的多元主体模式，因应政治体制不同而各有侧重，如强调市场的自由主义福利模式、强调家庭和社会的法团主义福利模式、强调国家责任的社会民主福利模式。我国政治一体化（政治）、治理一体化（行政）和利益一体化（民政）的“三政”模式，决定了中国特色老龄社会治理的行动体系与西方不同。从行动主体看，“党领导人民有效治理国家”的政治体制决定了党在老龄社会治理中处于统领地位；政府因其是资源的主要掌控者而处于元治理的地位；社会组织、公益团体和志愿者等社会力量扮演着共治的角色；市场因其在资源配置中的决定性作用而对于银发经济和老龄产业发展尤为关键；个人与家庭则是老龄化应对的首要主体。也有学者将中国特色老龄社会治理的行动体系提炼为“身-家-群-国-世”多元共治模式。从行动机制看，一方面是协调各主体、各层级、各部门之间合作与博弈的协同机制，决定着老龄社会治理能否实现善治，例如脱贫攻坚形成的对口支援机制即是一个很好的协同案例，或许可以为人口老龄化风险梯次应对提供一些思路；另一方面是党政部门联合对各主体履职情况、治理过程及治理成效进行监管的机制。尽管近年来在决策科学、执行坚决和监督有力等方面取得较大进展，但面对未来的老龄社会及其治理现代化仍存在较大差距。未来应围绕对党政老龄工作部门提档升级、明晰各级政府（部门）职责、强化和细化党政部门行动并理顺监管机制等方面进行努力，同时发挥政府元治理作用充分调动市场和社会力量参与人口老龄化积极应对。

（五）建立面向全人群、全生命周期的可持续发展的老龄服务体系

65岁及以上人口占比将由14.2%上升至30.7%甚至超过1/3，衰老和疾病带来的需求将使得老龄服务成为一种重要且常态化的基本服务，《关于加强新时代老龄工作的意见》（简称“意见”）提出“确保人人享有基本养老服务和公共卫生服务”，党的二十大报告提出“增进民生福祉”“推动实现全体老年人享有基本养老服务”，经过10多年的探索，我国养老服务开始步入加速布局和提质增效的新发展阶段，需以体系化的方式加以推进。就发展目标来看，养老服务体系践行“以人民为中心”的发展思想，全面提高老年人的获得感、幸福感和安全感，并给非老年群体一个可期的未来。就发展内容来看，“居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系和健康支撑体系”，明确了健康服务和养老服务是老龄服务体系的核心内容，需在把握两者规律的基础上协同推进。就发展层次来看，大致分为兜底型服务、普惠型服务以及个性化服务，其中兜底型服务面对弱势老年群体，个性化服务面向较高收入群体，普惠型服务面向绝大多数老年人，多层次推进则是养老服务发展的必由之路。就发展路径来看，成熟的养老服务体系需以资金、人才、软硬件和体制机制作为保障。虽然我国养老服务体系已现雏形，但远未成熟定型，存在供需不平衡、资源配置不均、人才严重缺乏、专业化程度不高、长期护理保险制度尚未建立、服务效率相对较低等问题。未来应以增进民生福祉为目标，推进新时代养老服务体系高质量发展，以适应老龄社会的需要。

三、治理能力逻辑：“一核多元”的全主体参与

治理之无效往往归因于治理能力的缺失，因此治理能力是中国特色老龄社会治理能否发挥效能并实现善治的关键。治理能力通常围绕治理主体履职能力来布局，参考以往研究并结合“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的老龄工作方针，将中国特色老龄社会治理的治理能力提炼为五个方面。

（一）党的领导能力：从理念引领、制度创新到规划布局

党的领导是中国特色老龄社会治理的最大优势，新民主主义革命时期和新中国建设时期，党就围绕老龄工作进行了诸多探索，如“五保供养”正是形成于这一时期；改革开放以来，应对人口老龄化取得的成就无不得益于党的集中统一领导。从工作内容来看，党在中国特色老龄社会治理中的领导能力集中体现在三个方面。一是制度创设能力。党的领导机关组织专业力量不断攻克制度难关，老年人权益保障法、民法典、基本养老保险制度、长期护理保险制度试点等体现了党为中国特色老龄社会治理奠定的制度基础。二是规划布局能力。1994年以来各级党组织与人民政府以规划引领的方式布局应对举措，一步一个脚印，极大地推动了我国积极应对人口老龄化的开展。三是理念引领能力。各级党组织紧抓党的宣传阵地，多渠道提高组织内部与社会大众对于老年人、老龄化和老龄社会的认知水平。从工作领域来看，主要体现在政府老龄工作党委领导、基层老龄工作党建引领、老龄相关领域党建引领等方面。政府是党掌握公共权力并引领社会发展的重要载体，通过政策规划体系实现党对老龄工作的领导；在基层治理领域，党带领群众探索出了“门楼议事厅”“老人微心愿”“孝道饺子宴”等为老服务新形势；社会组织、行业协会等也通过党建引领在应对老龄化方面不断发力。《意见》进一步提出要“加强党对老龄工作的指导，各级党委和政府要高度重视并切实做好老龄工作，坚持党政主要负责人亲自抓、负总责”。从治理视域来看这种统领能力的实现路径在日益清晰。未来应进一步厘清各级党组织在积极应对人口老龄化方面的具体职责，通过设置考核指标等方式扎实推进党的老龄工作。

（二）政府行政能力：从组织建设、功能完善到服务高效

相对于党的引领作用，政府侧重于执行并担负着元治理的角色。政府收集社会需求形成政策规划，通过处理与社会、市场和民众的关系进行资源配置，从而实现制度目标。建设与老龄社会相适配的服务型政府，并推进其履职能力不断提升、效率不断提高、成本不断降低、官员公共精神不断得到培育即是老龄社会政府治理现代化的根本追求。进入老龄化社会以来，政府主要围绕三个方面进行努力。一是着力构建与老龄社会相适配的政府部门，比如全国老龄工作委员会、民政部养老服务司、卫健委老龄健康司以及各层级对应的政府部门或办事人员等，还设置了一些参公单位作为补充，确保老龄工作有人抓、老年人事情有人管、老年人困难有人帮。二是政府采用直接方式或者购买服务的间接方式为老年群体提供基本公益性产品和服务，比如基本养老服务、居家养老服务、老年健康服务以及其他公共服务等，通过精准供给不断提高老年人的获得感、幸福感和安全感。三是打造法治化政府和数字政府，强化政策化和政策执行的能力，切实推进老年公平、代际公平与经济社会可持续发展，努力适应老龄社会的需求。然而，面对未来的老龄社会，政府行政能力还需要不断提高，解决老龄工作部门参差不齐、政策化和政策执行能力不足、部门协同不畅等问题，建议围绕资源统筹、政策执行、深化改革、风险应对、政府监督等方面，进一步打造适应老龄社会的服务型政府。

（三）社会共治能力：从秩序重构、精神培育到共建共治共享

政府代表的公权、市场代表的私权以及社会力量代表的共权构成了我国的权力架构，老龄社会恰逢此时代，也获得了重大的应对机遇。40多年来，我国养老秩序逐渐从囿于家庭的传统模式走向“身-家-群-国-世”多元力量参与的现代模式，当前正处于由失序向新秩序建立的过程当中。社会共治主要体现在两方面。一方面是社会力量在政府主导下有序参与其中，比如政府通过购买服务、公办民营、公建民营、民办公助等方式撬动社会力量参与老龄化应对，尽管政府仍是当前老龄社会治理的绝对主体，但近年来在政策的推动下，社会组织、公益、慈善以及志愿服务等在老龄化应对的过程中扮演着越来越重要的角色。另一方面是基层群众自治，基层群众自治制度是当代中国最直接、最广泛、最生动的基层民主实践，亦是全过程人民民主的重要体现，进入老龄化社会以来基层自治在我国人口老龄化应对方面表现出色。《城市居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》明确了居民自我服务和开展社区或村居服务事业的法律属性，那些老龄化水平较高、集体经济较发达、社区或村居干部有先见之明、遭遇特殊事件等的地方开始了老龄化应对的自治探索并取得了显著成效；基层自治组织如基层老年协会、妇女组织和各类为老服务志愿队等发挥着越来越重要的作用。总之，在推动社会治理现代化进程中，社会力量参与老龄社会治理的能力不断提高，基层老年协会、妇女组织和各类为老服务志愿队等因地制宜、因时而动、因需而动，发挥着越来越重要的作用，老龄化风险梯次应对格局已初见成效，构建中国特色共建共治且活力迸发的老龄社会步入新阶段。

（四）老龄市场活力：从老龄产业、银发经济到释放新动能

充分发挥市场在涉老资源配置中的决定性作用，不仅是积极应对人口老龄化的关键之举，更是在老龄社会背景下建设高标准市场体系的应有之义，需围绕三个方面努力。一是繁荣养老产业，推动养老服务业融合发展。市场是供给侧结构性改革的重要推动力，养老产业和养老服务业繁荣与否，直接决定老年人高品质老年生活能否实现。党的十八大以来国家着力推进养老事业和养老产业发展并做出了诸多部署，《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出“推动老年产品市场提质扩容”“推动养老服务业融合发展”等，没有市场的繁荣，多层次养老保障就难以实现高质量发展。二是开发老龄人力资源，发展银发经济。劳动年龄人口缩减与老龄化对经济社会发展的影响逐渐凸显，夯实中青年人力资本储备并挖掘老年人口生产性价值是开发长寿红利的重要举措。十四五规划和2035远景目标提出“积极开发老龄人力资源，发展银发经济”，将老有所为同老有所养相结合已成为积极应对人口老龄化的必然选择。三是盘活新要素，释放新动能。2020年中央经济工作会议首次提出“需求侧改革”，培育老龄社会经济发展新动能提上重要日程。一方面，以加快发展现代养老服务业为契机，拓展民间资本投资渠道、促进产业结构优化升级、实现涉老产业高质量发展；另一方面，通过跨业务、跨方式、跨行业的相互融入，盘活新要素，释放新动能，发挥规模经济和范围经济的双重效应。总之，在老龄社会新形态下，要从需求端“牵引”和供给端“创造”双向发力，做实做强多层次、高品质的养老保障体系，并夯实老龄社会财务储备。

（五）家庭应对能力：从自我负责、家庭助力到家国合力

“家庭赡养与扶养”作为首要内容被写入《老年人权益保障法》，是对我国文化传统、发展特征和制度安排综合考量的结果，因此夯实家庭应对能力就成了积极应对人口老龄化中国道路的重要内容。在现代化过程中，中国的家庭和代际关系发生着动态变迁，作为以上四类主体的重要协同者，家庭应对能力需在掌握其规律的基础上加以夯实。在老龄社会中，夯实家庭应对能力需从三方面努力。一是引导个体做好认知储备、健康储备和经济储备，做养老第一责任人。在全社会建立起自我是养老第一责任人的理念，倡导自我养老、终生自立，尽可能减少对家庭和社会的依赖。中青年时期就要为老年期储备健康资本，延长健康预期寿命，缩短生活不能自理时长。站在全生命周期平滑个体收入与消费，为老年期做好养老财富储备，《国务院办公厅关于推动个人养老金发展的意见》就是一项重要举措。二是“找回”家庭并夯实家庭成员经济赡养、精神慰藉和生活照料能力。加强家庭家教家风建设，与时俱进重构当代孝老敬老文化；鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活，履行赡养义务、承担照料责任；以公益性培训等方式，提升子女照料和护理能力。三是使用政策工具支持家庭发展，建构面向老龄社会的新型家国关系，共同应对挑战。站在家庭发展的视角，通过出台综合性政策体系，建设巩固家庭养老内在资源优势，如夯实家庭成员履行赡养义务的财政支持体系，协同推进“生育-养育-教育”，保障家庭养老所需人力资源的持续稳定；加强家庭适老化和社区适老化建设，确保老年人功能得到充分发挥，最大限度发挥家庭应对能力。

四、新时期中国特色老龄社会治理现代化的重点任务

形成共识是为了更自信地把握未来。中国已经进入老龄社会并在未来十年左右步入超老龄社会，之后将维持在高峰期。新时期对于中国特色老龄社会治理的挑战是巨大的，围绕上述治理逻辑提出亟须关注的五项重点任务。

（一）分“三圈层”开展“两结合”，推进制度创新走向成熟定型

“两结合”是指“坚持应对人口老龄化和促进经济社会发展相结合”和“坚持满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合”，是推进积极应对人口老龄化制度创新的宗旨，相关部门应切实将制度创新作为首要任务。就聚焦人口老龄化本身的核心圈层而言，在落实好当前制度的基础上，建议尽快出台促进老年人就业法、长期护理保险制度、基本养老服务制度、老年教育法、养老服务法等法律法规，切实将积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。就聚焦人口发展过程的中间圈层而言，要认清人口负增长的国情，落实好《人口与计划生育法》中有关养老和家庭发展的内容，出台家庭养老和育儿支持的法律法规，促进人口长期均衡发展。就关注人口与其他要素之间关系的外围圈层而言，要系统梳理现行法律制度，以积极应对人口老龄化与其他国家战略的关系为抓手，绘制制度创新路线图，注重从党的制度建设中汲取营养，着力推进中国特色老龄社会治理制度体系走向成熟定型，以老龄社会之“制”推动中国特色老龄社会之“治”。

（二）推进政府自我革新，建设与老龄社会相适配的服务型政府

建议围绕六个方面建设与老龄社会相适配的服务型政府，第一，适时对政府的老龄工作部门提档升级，提高涉老资源统一调配力度，提高政策执行力和资源配置效率，尽可能降低涉老事务治理成本，推进政府治理现代化。第二，理顺政府的老龄政策规划体系，改善当前概念混杂、政出多门、执行偏差的局面，避免因政策工具不明而导致的执行不力、治理失效。第三，以“四纳入”推进政府老龄工作高质量发展，提高政府法治化能力和数字治理能力，提高县级政府老龄事务优先级，明确政府职责，处理好政府与市场、与社会的关系，激发市场活力。第四，尽快建立政府老龄工作综合评估体制机制，以评促建推动政府改革，完善各级各类政府部门政策化能力和政策执行能力，优先落实好老年人能力综合评估制度、基本养老服务清单制度以及扩大老年教育资源供给等任务。第五，优化部门协同和层级协同，特别是理顺央地政府职责，做大做强补充养老保险，推进医养康养融合发展，撬动社会力量投入养老事业和养老产业，推进社区养老服务联合体、数字包容社会、老年友好社会建设等。第六，确保老龄化认知的科学性与先进性，相关政府部门应尽快搭建人口老龄化国情教育的体制机制，切实提高全社会的积极老龄观。

（三）压实各级党政负责人职责，全面赋能基层党政工作人员

《意见》提出“坚持党政主要负责人亲自抓、负总责……强化基层力量配备……做到层层有责任、事事有人抓”，基本明确了“谁来做”的问题，还应在“为什么做”“做什么”“怎么做”和“做得怎样”上下工夫。对于“为什么做”，建议面向各级党组织开展充分的人口老龄化国情教育，利用多种渠道提高党政干部与普通工作人员的形势认知，提高应对人口老龄化的紧迫感。对于“做什么”，建议在党的统领之下因地制宜细化当地老龄工作任务，结合本辖区人口老龄化趋势因势利导开展工作，避免流于形式，推动当地老龄工作软硬件不断取得新进展。对于“怎么做”，建议党政部门组织专业人员编写案例库，面向基层党政工作人员发放，通过实地考察、视频授课或自媒体宣传等方式赋能基层党政负责人。对于“做得怎样”，要将老龄工作全面纳入各级党政考核指标，压实各级党政负责人职责，定期开展评估，以评促建、以奖代补，同时还要建立宽容失败的机制。以农村地区为例，建议针对乡镇党委书记和村党支部书记推出“领头羊”教育培训计划，利用“三会一课”制度或主题党日活动在128万个农村基层党组织（2020年的数据）中开展人口老龄化国情教育，并通过实地考察或培训提高他们开展人口老龄化应对的意识和能力。总之，在落实积极应对人口老龄化责任的同时更要赋能各级党政负责人和工作人员，使他们有知识、有方法、有信心、有胆量地开展活动。

（四）以政治站位夯实老龄社会基层自治，推进各方共建共治共享

面对老龄社会的现实，以社区居委会和村民委员会为代表的基层自治肩负着重要职责。《意见》强调“发挥城乡基层党组织和基层自治组织作用，把老龄工作组织好、落实好”，除上述强调的要对基层自治主体进行赋能之外，还有四点需要关注。一是要更加注重发挥老年自治组织的作用，因为老龄社会的深度发展将使得老年人占比越来越高，老年人能否参与社会治理不仅关系基层自治的活力，更是老年政治或老年民主的一个重要方面，要理顺基层老年协会的发展路径、在“法治、德治、人治”框架下发挥老年乡贤与退休老党员的作用等。二是要更加注重挖掘优秀传统文化的现代价值，基层自治距离中国传统文化核心最近，也是最具增长潜力的治理所在，基层老龄自治要多探索、勤实践、常审思，比如传统赡养关系应如何与现代社会保障进行有机结合、如何重构孝文化并支持家庭（或家族）的养老功能等。三是要更加注重分析自治模式中各主体的动力基础，确保基层自治可持续，扭转因动力机制不明或不顺而导致的基层自治难以持续发挥效力的局面。四是将基层自治与社会组织有机结合，提高治理能力，例如河北的“妇老乡亲”助老项目利用专业社工组织赋能基层老年协会和妇女组织就是有益的探索，必要时可以购买公益岗位的形式赋能基层自治。

（五）构建老龄社会治理评估体系，以评促建推进治理现代化

《意见》提出“综合运用应对人口老龄化能力评价结果，做好老龄工作综合评估”，这是开展中国特色老龄社会治理评估的重要标志。从另一个角度来看，中国积极应对人口老龄化的努力已走过40余年，未来将走向何方？这既是中国特色老龄社会治理现代化亟须明晰的内容，也是评估公共事务推进结果的要求。中国特色老龄社会治理现代化在宏观上体现为要激发制度效能，助力现代老龄社会文明构建；中观上体现为促进利益合理分配，助推老龄社会各方力量的整合；微观上体现为进一步强化人民主体地位，稳固党的执政地位，这为构建中国特色老龄社会治理评估体系指明了方向。就评估指标而言，建议根据图1从努力域（完善体系、激发效能）、标准域（主观指标、客观指标）和阶段域（当前、基本现代化、全面现代化）三个角度出发细化二级指标，构建评估指标体系。就评估体制机制来看，建议由全国老龄工作委员会（中国老龄协会）、民政部和卫生健康委牵头，联合行业协会、高校智库和相关政府部门成立中国特色老龄社会治理评估中心，每年发布评估报告，同时建议各省市自治区根据自身情况开展评估，及时总结治理经验，发现治理过程中存在的问题。以评促建，稳步推进中国特色老龄社会治理现代化。

五、结语与展望

21世纪是全球老龄化的时代，在中国它将始终伴随中国式现代化的实现过程。以老龄社会这一历史大背景为着眼点提出中国特色老龄社会治理，是在中国话语体系下讨论中国问题的一种尝试，亦是寻求中国式现代化突破的一种领域性努力，更是构建人类长寿新文明的一种尝试。对于治理逻辑的梳理有助于把握来时之路并指导前行之路（积极应对人口老龄化的中国道路），治理框架则尝试为“及时、科学、综合应对”人口老龄化提供治理路径，保障积极应对人口老龄化国家战略的加速实施并为全面现代化建设提供治理红利。当前我国正处于实施积极应对人口老龄化国家战略的关键窗口期，应尽快联合多学科、多领域和多部门专家就中国特色老龄社会治理的基本规律建立认同，以中国特色老龄社会治理现代化为目标，找出当前应对的薄弱环节，蹄疾步稳地补短板、强弱项，尽快将积极应对人口老龄化事业整体纳入中国式现代化的轨道上来，着力构建与老龄社会相适配的治理新文明。

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编辑：张精富